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PPP模式在城建 基础设施的运作分析

[ 字号:   ]发布时间:2016-3-5 信息来源:常州城建集团 浏览次数:4110

    通过 PPP模式使用私 营资本建设基础设施已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。在我国,PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等 基础设施建设领域。PPP项目是一个 复杂的系统,运作程序十分繁杂。妥善安排各 参与方在项目中的权利和义务,完善项目结构,合理分担项 目的风险是PPP项目成功的基础。

    一、项目选择

    每个PPP项目都具有 自身的特性,因此每个项 目都可以采取不同的建设模式及运作方法。PPP项目因为投资巨大、合同关系复杂、特许期长等 特点注定了只能在某些特定的项目中运用,符合以下条 件的可以考虑采用PPP模式进行融资建设。

 (1)有稳定的收益作保证。私营企业之 所以愿意将资金投入到公益性的城市基础设施建设中来,其根本原因 在于该基础设施自身具有较强的获利能力,这也体现了 私人资本的逐利性。在大冶污水处理厂BOT项目、汉阳黄金口 污水处理厂BOT项目等项目中,项目公司每 月均能获得政府支付的污水处理服务费,保证了项目 具有稳定的收益。

2)良好的投资环境。城市基础设 施的投资环境包括软环境与硬环境,软环境有:当地人们的文化素质、法律环境、政府的办事效率、政府对私营 企业的支持等;硬环境有:当地的财政经济实力、人民生活富 裕程度及购买力、城市现有的 基础设施水平等。作为江苏的省会城市,华东第二大城市,南京的长远 规划是要建设具有较高现代化水平和开放度的国际性大城市。南京以其雄 厚的工业基础、经济实力、独特的地理环境优势,吸引了国内 外投资人积极参与南京的城市基础设施建设。我公司先后 运作了南京市高淳县污水处理厂TOT+BOT项目、高淳新区管 理服务中心BT项目、南京长江三 桥股权融资项目等PPP项目,引入了实力 雄厚的投资人,建成了一大 批城市基础设施项目,改善了城市环境,促进了南京 城市化水平的提高。

    二、项目的各参 与方及其职责确定

PPP项目模式运作中,利益主体包括政府、社会投资者、特许经营PPP项目公司,金融机构、咨询公司、承包商及供应商等。为了平衡政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等 利益主体的不同利益和要求,首先应明确 各利益主体的职能。

1、政府。政府部门(政府或者政 府授权的部门)通常是PPP项目的发起人,它们在法律 上既不拥有项目,也不经营项目,而是通过给 予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资 安排的支持。政府需要对 项目的可行性进行分析,并组织项目招标,对投标的私 营企业进行综合权衡,确定最终的 项目开发主体。汉阳黄金口 污水处理厂BOT项目中,武汉市水务 局确保项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂场地范围内的土地,并且协助项 目公司获得法律许可的与履行项目协议相关的税收和电价优惠等,给予了项目 公司强有力的支持,为项目的成 功打下了良好的基础。

2、私营企业。私营企业和 代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司,投入的股本 形成公司的权益资本。政府部门在 选择私人投资机构的时候往往比较慎重,因为PPP项目的资金 规模非常巨大,花费的时间长,需要私人投 资机构具备雄厚的资金实力和良好的信誉。私营企业作为发起人,负责召集PPP项目公司成员。投标以前,各成员就联 合成立项目公司达成一致,以合同形式 确定各自的出资比例和出资形式,并推选成员 中的几人组成项目领导小组负责PPP项目公司正 式注册前的工作。参与PPP项目的一般 均为实力雄厚的企业,香港地铁公司、中国中信集团公司、北京桑德环 保集团有限公司等实力雄厚的国内外企业均积极投身到我国PPP项目的建设中,成功完成了北京地铁4号线PPP项目、国家体育馆鸟巢BOT项目、襄樊市污水处理厂30万吨/BOT项目等重大项目。

3、项目公司。PPP项目公司是为PPP项目的建设 以及运营而专门设立的公司,由政府和社 会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者,从政府或授 权机构获得建设和经营项目的特许权,负责项目从融资、设计、建设和运营 直至项目最后的移交等全过程的运作。PPP项目公司正 式注册成立后,负责整个项目的运作。项目特许期结束,经营权或所 有权转移时,PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中,PPP项目公司的 职能主要包括投标与谈判、项目开发、运营和移交、确保项目的 服务质量等。大冶市污水处理厂BOT项目中,项目公司对 污水处理厂进行投融资、设计、建设,并在特许经营期内,按照特许权 协议的条款对污水处理厂进行运营、维护和修理。在特许运营期结束后,项目公司将 污水处理厂的资产移交给大冶市政府,并保证项目 设施的性能符合协议中规定的性能标准。

4、银行等金融机构。在PPP模式下,向项目提供 贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。在PPP项目的资金中,来自私营企 业以及政府的直接投资占的比例通常比较小,大部分的资 金来自银行和金融机构,且贷款期限较长。为了保证项 目贷款的顺利回收,贷款人通常要求PPP项目公司或 其参与者提供履约保函或担保函,从而避免或 减少由于开发或运营不善带来的损失。同时,贷款人为了 保证贷款的安全性,通常要求PPP项目公司质 押他们在银行的帐户,如基本帐户、营业收入帐户、还款帐户等。

5、咨询公司。由于PPP项目运作参 与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大,因此在项目 的全寿命期内都需要咨询公司的介入,指导项目的运作。咨询公司作为PPP项目的政府方顾问,在城市基础设施PPP项目方面积 累了丰富的经验和案例。在PPP项目中的主 要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案,设计项目交 易结构和招商程序,设定边界条件、遴选标准等,建立财务模 型并进行商业预测分析,编制招商文件,组织实施招 标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序,参与商务谈 判及协助签订项目特许经营协议等。具体职能如下:

1)提供政策咨询。由于项目的 运作涉及国家的产业政策、行业政策、税收、金融等各方面的政策,咨询公司可以帮助PPP项目公司了 解这些政策,并按照政策 的要求设计项目框架,规避项目的政策风险。

2)协助确定融资方案。合理的融资 方案是项目成功的重要因素。咨询公司可 以充分发挥自身的专业优势,依据其掌握 的市场信息和融资经验,帮助PPP项目公司设 计适合项目特点的最佳的融资计划,确定合理的融资结构。

3)协助制定风 险管理方案。在PPP模式下,项目面临的风险众多,咨询公司能 够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断,制定合理的 风险分配方案,使项目的风 险管理合理有效。

4)协助选择合作伙伴。项目的建设 需要有众多的合作伙伴参与,包括设计单位、建设单位、监理单位等等,咨询公司可以协助PPP项目公司选 择信誉卓越、技术精专的合作伙伴,协助进行工 程的合理安排,有效控制工程的进度、成本和质量。

5)协助项目开发运营。咨询公司可以为PPP项目公司提 供长期的市场分析和预测,设计规避市 场风险的有效方案。项目开发运 营过程中的相关报告、文件以及会 议等等也都在咨询公司的协助下完成。

除了上述的 利害关系者以外,设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过 程中发挥者重要的作用,他们与PPP公司和各合 作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。

    三、设计项目结构

PPP模式是一个 内在结构相对灵活的合作模式,根据不同类型的项目、不同的项目参与者、不同的融资形式,可以设计出 符合项目自身的融资模式。PPP模式基本结 构较为简单,主要的参与 者为政府授权的公共部门、民营企业、金融机构等。根据项目的不同,可能会涉及 到更多的参与者,如保险公司、投资咨询公司等。

四、完善政府激励措施

对于大多数 政府公共部门来说,PPP模式的运用 属于创新事务,从政策的制定、项目执行以 及后续的监管都应有完整的规划。目前我国在 促进私营企业参与城市基础设施方面的相关法律还不完备。因此,政府应在考 虑我国国情的基础上,参照国外先 进国家的做法,研究制定相 关推动措施,促进私营企业以PPP模式参与城 市基础设施建设。

1、成立具体的 管理和推动部门。在英国,政府商务办 公室为国家PPP的政策单位,负责制定整体PPP项目实施政策和策略、研究制定PPP项目实施及 合同管理作业程序、提供地方政府PPP模式的实施策略等。我国并没有设置推动PPP项目实施政策的部门,只是由建设部出台了《市政公用事 业特许经营管理办法》、《关于加强市 政公用事业监管的意见》等文件,建议在国家 发改委或建设部设立专门负责PPP项目的部门,以推动我国PPP项目的实施。

2、制定相应的 政策和建立各级政府机关联合互动的促进体系。各级主管部 门应通过评估确立PPP模式适宜的 范围和原则。政府可以考 虑成立跨部门的协调推动小组,由发改委、财政部、交通部、建设部的涉 及城市基础设施项目审批与执行部门联合参与。省各级部门 成立相应的推动小组,负责辖区内 的政策制定、项目及前期 研究和监管。

3、研究制定通用的PPP项目实施规范。由于城市基 础设施性质不同,与之相应的PPP项目的实施 也有所不同。在国家体育馆鸟巢BOT项目中,由于实施规范的缺乏,也产生了很多问题,在签订合同后,市政府要求 减少体育场中的商业设施,取消活动屋顶等,限制了项目 公司对体育馆的商业化运行,损害了项目 的公司的经济利益。因此主管部 门和行业协会应加紧研究制定行业通用的PPP项目实施规 范和专用标准。一方面利于 政府部门参与协调和监督,另一方面也 有利于吸引私营企业的积极参与。

4、提供激励措施。由于目前我 国相关法律法规的不完善,未能有效的推动PPP在我国的应用,因此政府在实际操作PPP项目时,可根据项目 的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等 具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口 污水处理厂BOT项目,盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中,政府均保证 项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地,并且协助项 目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。

    五、风险的合理分担

PPP项目能否顺利实施,需要双方对 项目中的风险进行合理的分担。采取合理的 风险分担的方式,从项目整体 风险管理的角度,遵循合理分担的原则,共同应对风险。因此,项目参与方 应根据项目实施过程中诸多的风险问题,采取合理的 风险分担方式,积极的应对措施,最大限度地 化解了项目的风险。按照风险分配的原则,对比分析政 府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。

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