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地方投融资 平台转型的方向与政策

[ 字号:   ]发布时间:2016-4-12 信息来源:常州城建集团 浏览次数:3020

      地方投融资平台(以下简称“平台公司”)最初定位是 以融资为主,在城市基础 设施建设大发展时期发挥了重要作用。但由于缺乏 对平台公司的有效监管以及平台公司自身的制度缺陷,一些地方背 上了过多的债务包袱,一些平台公 司也难以持续。针对地方投 融资平台的改革问题,国务院在2014年9月、12月以及2015年5月连续下发三个文件,反映了地方 投融资平台改革的重要性和复杂性。根据文件规定,地方投融资 平台要剥离政府融资职能,不得新增政府债务。这就意味着 平台公司要么退出市场,要么加快转型。
  
  从最近对平 台公司的调研看,由于我国不 同城市处于不同的经济阶段,平台公司的 发展水平也存在较大差异。一些经济发 达地区城市大建设时期已经结束,有的平台公 司已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商;有的转变为 市场化投资公司,并具有了一 定的市场竞争力,正在逐步向 全国拓展业务;有的肩负城 市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。从实际情况看,这些发展较好、转型较早的 平台公司还有很好的发展前景,还能在城市 建设与服务中发挥重要作用,政府应根据 平台的实际情况实施差别化政策,支持一些有 条件的平台公司转型,让其充分发 挥自身优势成为支持城市发展的新载体。
  
  地方投融资 平台的转型方向和功能再定位
  
  地方投融资 平台必须在落实相关文件基础上向普通企业转型,在去政府融 资功能的同时,对其可以承 担的其他功能进行重新定位。如西部等经 济相对不发达地区,平台可结合 城市发展阶段的实际需求,承担基础设 施建设的重任,但要坚持市场化原则,不应再成为政府的“二财政”或预算软约 束的行政化投资工具;经济相对发达地区,平台可立足 传统土地开发业务,根据实际情 况进行功能延伸。具体的功能定位,需要视城市 发展的市场需求以及平台的实际能力而定。
  
  (一)以普通企业 身份参与民生建设项目
  
  保障和改善 民生是地方政府的基本社会职能。与民生相关 的建设项目主要包括保障房建设、公路建设、环境整治、基础设施改造等。民生项目具有责任重,建设、管理和维护 的投入大但收益低等特点,有些项目甚 至没有收益。因此,社会资本主 导民生项目的积极性往往不高。地方投融资 平台是地方国有企业,需要承担国 资应当担负的社会责任,并拥有基础 设施建设和管理的经验,今后可以继 续发挥优势,承担实施民 生建设项目的载体功能。
  
  平台公司以 普通企业的身份参与民生项目建设,并对建成后 的项目进行专业化管理和维护。平台公司要 与政府明确职责分工,政府负责民 生项目的统一规划,企业负责项 目的具体实施,除了要严格 履行合同规定的标准和要求外,也要在合同 中明确项目建设以及后期管理和维护的政府资源配置方案。项目建成后 的相关资产充实企业的国有固定资产。平台公司对 项目资金应采用财政拨款、企业融资、社会资本参 与相结合的方式筹集;关于管理和维护费用,由财政拨款 和项目收益共同支付。
  
  (二)多途径开发 地方公共资源
  
  公共资源涉 及国家自然资源开发,城市管网建设和供应,垃圾和污水处理,机场、港口等公共 交通设施的建设和管理等领域。依托公共资 源为百姓提供公共服务是政府的职责,但政府不宜直接经营,相应的开发 工作更多需要由企业实体承担。公共资源具有公益性,有些也具有可经营性,因此不同所 有制企业有开发公共资源的积极性。但这类项目 关乎政府公共服务,与百姓的生 活密切相关,因此政府对 企业实体的选择非常严格。地方投融资 平台拥有运营政府大型公益项目的独特优势,可以承担开 发公共资源的重任。
  
  平台公司参 与公共资源开发项目可分三种途径:直接主导公 益性较强的公共资源项目开发和管理;积极投标可 经营性公共资源项目;采取合作开发模式,与专业领域 国企和社会资本共同运营公共资源项目。公益性较强 项目包括社区建设等;可经营性公 共资源开发项目涵盖天然气、水、电管网建设和供应,清洁能源开发,污水、垃圾处理等市政项目,轨道交通项目,机场、港口项目等。平台公司既 是公共资源开发项目的建设主体也是今后的运营主体,所设计的方 案必须包括建成后的管理和运营,可经营性项 目还要包括项目的盈利模式。
  
  (三)管理运营公 益性国有资产
  
  《中共中央、国务院关于 深化国有企业改革的指导意见》中,将国有企业分为两类:公益类和商业类。地方投融资 平台开展的项目很多具有公益性质,所涉及的相 关资产属于公益类国资,此外,还有很多可 经营性资产。因此,地方投融资 平台的资产分为公益类、商业类和混合类三种。未来的改革:可以将平台 公司的公益类资产和商业类资产完全剥离,分属不同的企业;也可以同属一家企业,进行分类管理。不论采取哪 种改革方式,平台公司都 可以承担管理运营地方公益性国资的功能。
  
  平台公司管 理公益性国资的主要目标是“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”。虽然这一功 能定位不要求平台公司的公益性国资管理以盈利为目的,但若想管理 好并实现国资的保值增值同样需要资源投入,稳定的资金 来源是基本保障。除了必要的财政拨款,平台公司也 要具备一定的盈利能力。不论是公益 类平台公司还是同时具有公益类和商业类资产的平台公司,获取管理公 益性国资的资金,有三个基本途径:财政拨款;取得政府采购、政府特许经营、政府委托代理资格;具备政府可 经营性优质资产开发的优先权,以可经营性 资产的收益补助公益项目。此外,为更好实现 国资的杠杆功能,平台公司的 公益类资产可以引进社会资本投资。以上三种途径,对社会资本 均有吸引力,尤其是后两种。
  
  (四)以管资本为 主投资运营经营性国有资产
  
  完善国有资 产管理体制改革的基本思路是“以管资本为主”,改组组建国 有资本投资、运营公司是 一项主要工作。地方投融资 平台是一类重要的地方国企,资产在地方 国资中的占比较高,其中还包含 有大量的公共资源。为了更高效 地配置国有资源,通过国有资 本的保值增值促进地方经济发展,一些平台公 司实际已经具备了国有资本投资运营的功能。具备条件的 平台公司可以在承担传统业务的同时,依托自身的 资源配置优势和政府渠道优势,做强国有资本投资、运营功能。
  
  平台公司成 为地方国有资本投资运营公司,关键在于业 务模式的转型。平台公司一 方面可将土地开发、基础设施建 设等传统业务定位为发展的基础,另一方面要 坚持市场化运作,通过国有资 源开发与资本运作的结合将国有资产升值并转化为国有资本,还可发挥地 方国资杠杆作用,以有限的政 府资源投资新兴领域,促进地方经济转型。
  
  (五)为地方经济 全面发展创造条件
  
  促进地方经 济发展是地方政府必须承担的经济职能,政府要正确 处理好与市场的关系,要确保市场 决定性作用的正常发挥,同时也要对 经济的全面发展起到引导和保障作用。这其中的关 键是转变政府职能,地方政府要 尽量避免直接干预,尽可能通过 管资本的方式,以市场中的 实体企业为载体治理城市环境、支持产业创新、运作国有资本。地方投融资 平台可作为地方政府促进经济全面发展的载体。
  
  平台公司促 进地方经济全面发展的功能体现了国有资本的公益性,主要的实现途径有四:一是提升基 础设施建设水平,不断完善城市功能,进一步加强 城市环境综合治理。二是培育地 方支柱产业,设立产业发 展专项基金,通过政府资 源的引导作用改革地方支柱产业发展的投融资机制。三是支持创新,建设园区孵化器、设立创投基金,推动地方结构调整。四是通过资 本注入化解具有发展前景的地方支柱企业面临的阶段性危机,并在危机过 后退出资本确保被救助企业的独立性,同时实现国 有资本的保值增值。
  
  促进平台公 司转型的配套政策
  
  一些经济较 为发达地区的平台公司转型较早,实际已经具 备了新功能。但不同地区 处于不同的发展阶段,平台公司的 发展水平并不相同。以上五个定 位只是给出了平台公司未来的转型方向,具体要视实 际情况而定。平台公司已 经成为在城市建设和发展领域发挥特殊作用的一类地方国企,转型前的业 务主要受地方政府主导,转型后也要 承担国有资本的相应职责。政府应对平 台公司的转型有针对性地给予政策保障。
  
  (一)建立公益性 项目的市场化保障机制
  
  政府要为具 有公益性质项目的建设、管理和运营 提供必要的保障,建立市场化的机制,与平台公司 共同推进融资创新。一是提供基 本资金保障。主要包括:确保建设和 偿债期财政拨款及时、足额到位;协调国有政策银行、商业银行为 项目提供低息贷款;发行债券减 轻企业债务偿还压力等。二是设立政 府财政与项目收益相结合的公益项目专项基金。基金的设立 能够让平台公司同享城市发展的收益,同时,还能降低企 业的资金风险并优化国有资本结构。三是配套可 经营性资源,增强公益性企业的“造血”功能。
  
  (二)以规范和共 享为基础完善PPP融资模式
  
  相关文件提出,要推广使用“政府与社会 资本合作模式(PPP)”。PPP模式已成为 地方政府基础设施建设以及公共服务领域投融资体制改革的重要举措。以上两大领 域是平台公司转型后的基础业务,可成为其参 与民生建设项目、开发地方公 共资源以及管理公益性国有资产的重要融资途径。但目前这一 模式尚不成熟,需要不断完善。一是加强市场监管。PPP模式的开展,需要在公共 资源领域放开市场准入,引进社会资本。在市场放开的同时,必须加强市场监管,配套出台相关制度,做到放开与 规范同步推进。二是明晰利益共享。开展PPP模式的主要 目的在于创新城市项目的融资模式,对于项目建成之后“怎么办”的考虑尚不充分,在项目运营 后必然会遇到收益分配问题。因此,在PPP方案中除了 明确股权结构、合作方式之外,还要设计合 理的盈利模式和市场化的收益共享计划,既要保证民生、实现国有资 本保值增值,也要保障社 会资本的权益。
  
  (三)建立符合市 场化要求的规范公司治理
  
  地方投融资 平台是落实地方政府建设项目的实体工具,管理体制先天不足,为适应市场化发展,必须建立能 够充分体现平台公司市场主体地位的管理体制和在公司内部建立更加市场化的公司治理,政府要尊重 和维护公司治理准则,减少过度干预。一是完善公 司治理结构,形成企业的 独立决策机制和责任追究制度;二是建立平 台公司信息披露制度,定期向政府 有关部门报告,向社会披露 并接受社会监督;三是形成多 元化股权结构,鼓励国有资 本交叉持股,积极引入社会资本,有条件的平 台公司可整体上市。
  
  (四)实施业务分类监管
  
  平台公司是 重要的国企,业务领域较为特殊,根据转型后 业务的侧重点不同可划分为商业类、公益类不同类别,或两类业务兼而有之。因此,企业在市场化的同时,监管必须同步到位,以防止行为扭曲。一是强化企业审计,建议出台有 针对性的制度文件。二是实施业 务分类监管,其中公益性 业务重在合同监管,对商业性业 务尤其是国有资本投资运营类业务,重在财务监管。

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