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国务院《关于加强地 方政府性债务管理的意见》 国发〔2014〕43号

[ 字号:   ]发布时间:2015-6-30 信息来源:常州城建集团 浏览次数:2040
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  为加强地方 政府性债务管理,促进国民经 济持续健康发展,根据党的十八大、十八届三中全会精神,现提出以下意见:
   一、总体要求
  
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻落 实党的十八大、十八届三中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,建立“借、用、还”相统一的地 方政府性债务管理机制,有效发挥地 方政府规范举债的积极作用,切实防范化 解财政金融风险,促进国民经 济持续健康发展。
  (二)基本原则。
  疏堵结合。修明渠、堵暗道,赋予地方政 府依法适度举债融资权限,加快建立规 范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地 方政府违法违规举债。
  分清责任。明确政府和 企业的责任,政府债务不 得通过企业举借,企业债务不 得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会 资本合作的,按约定规则 依法承担相关责任。
  规范管理。对地方政府 债务实行规模控制,严格限定政 府举债程序和资金用途,把地方政府 债务分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一。
  防范风险。牢牢守住不 发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和 化解财政金融风险。
  稳步推进。加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。在规范管理的同时,要妥善处理存量债务,确保在建项 目有序推进。
  二、加快建立规 范的地方政府举债融资机制
  
(一)赋予地方政 府依法适度举债权限。经国务院批准,省、自治区、直辖市政府 可以适度举借债务,市县级政府 确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政 府与企业界限,政府债务只 能通过政府及其部门举借,不得通过企 事业单位等举借。
  (二)建立规范的 地方政府举债融资机制。地方政府举 债采取政府债券方式。没有收益的 公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府 发行一般债券融资,主要以一般 公共预算收入偿还。有一定收益 的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府 通过发行专项债券融资,以对应的政 府性基金或专项收入偿还。
  (三)推广使用政 府与社会资本合作模式。鼓励社会资 本通过特许经营等方式,参与城市基 础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等 事先公开的收益约定规则,使投资者有 长期稳定收益。投资者按照 市场化原则出资,按约定规则 独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特 别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化 等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资 者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资 者或特别目的公司的偿债责任。
  (四)加强政府或 有债务监管。剥离融资平 台公司政府融资职能,融资平台公 司不得新增政府债务。地方政府新 发生或有债务,要严格限定 在依法担保的范围内,并根据担保 合同依法承担相关责任。地方政府要 加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。
   三、对地方政府 债务实行规模控制和预算管理
  
(一)对地方政府 债务实行规模控制。地方政府债 务规模实行限额管理,地方政府举 债不得突破批准的限额。地方政府一 般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确 定并报全国人大或其常委会批准,分地区限额 由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等 因素测算并报国务院批准。
  (二)严格限定地 方政府举债程序和资金用途。地方政府在 国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级 人大或其常委会批准。地方政府不得通过企 事业单位等举借债务。地方政府举 借债务要遵循市场化原则。建立地方政 府信用评级制度,逐步完善地 方政府债券市场。地方政府举借的债务,只能用于公 益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。
  (三)把地方政府 债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要 将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务 收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社 会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将 债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确 需地方政府或其部门、单位依法承 担偿债责任的,偿债资金要 纳入相应预算管理。
  四、控制和化解 地方政府性债务风险
  
(一)建立地方政 府性债务风险预警机制。财政部根据 各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区 债务风险状况,对债务高风 险地区进行风险预警。列入风险预 警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相 对较低的地区,要合理控制 债务余额的规模和增长速度。
  (二)建立债务风 险应急处置机制。要硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对 其举借的债务负有偿还责任,中央政府实 行不救助原则。各级政府要 制定应急处置预案,建立责任追究机制。地方政府出 现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集 资金偿还债务。地方政府难 以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级 政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。
  (三)严肃财经纪律。建立对违法 违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对地方 政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及 其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持 公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债 务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等 行为必须依法合规,不得违法为 任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得违规干 预金融机构等正常经营活动,不得强制金 融机构等提供政府性融资。地方政府要 进一步规范土地出让管理,坚决制止违 法违规出让土地及融资行为。
  五、完善配套制度
  
(一)完善债务报 告和公开制度。完善地方政 府性债务统计报告制度,加快建立权 责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政 府的资产负债情况。对于中央出 台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政 府性债务公开制度,加强政府信 用体系建设。各地区要定 期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。
  (二)建立考核问责机制。把政府性债 务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实,各省、自治区、直辖市政府 要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核,纠正不正确 的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关 责任人责任。
  (三)强化债权人约束。金融机构等 不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地 方政府违法违规提供担保。金融机构等 购买地方政府债券要符合监管规定,向属于政府 或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风 险识别和风险管理。金融机构等 违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失,并按照商业银行法、银行业监督 管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。
  六、妥善处理存 量债务和在建项目后续融资
  
(一)抓紧将存量 债务纳入预算管理。以2013年政府性债 务审计结果为基础,结合审计后 债务增减变化情况,经债权人与 债务人共同协商确认,对地方政府 性债务存量进行甄别。对地方政府 及其部门举借的债务,相应纳入一 般债务和专项债务。对企事业单 位举借的债务,凡属于政府 应当偿还的债务,相应纳入一 般债务和专项债务。地方政府将 甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后,分类纳入预算管理。纳入预算管 理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要 按照预算管理要求规范管理。
  (二)积极降低存 量债务利息负担。对甄别后纳 入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申 请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资 金用于重点项目建设。
  (三)妥善偿还存量债务。处置到期存 量债务要遵循市场规则,减少行政干预。对项目自身 运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过 项目收入偿还。对项目自身 运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依 法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。地方政府应 指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方 政府偿还的债务,地方政府要 切实履行偿债责任,必要时可以 处置政府资产偿还债务。对确需地方 政府履行担保或救助责任的债务,地方政府要 切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举 借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面 改变原有债权债务关系,不得转嫁偿 债责任和逃废债务。对确已形成 损失的存量债务,债权人应按 照商业化原则承担相应责任和损失。
  (四)确保在建项 目后续融资。地方政府要 统筹各类资金,优先保障在 建项目续建和收尾。对使用债务 资金的在建项目,原贷款银行 等要重新进行审核,凡符合国家 有关规定的项目,要继续按协 议提供贷款,推进项目建设;对在建项目 确实没有其他建设资金来源的,应主要通过 政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
   七、加强组织领导
  
各地区、各部门要高度重视,把思想和行 动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要 切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财 政金融风险的责任,结合实际制 定具体方案,政府主要负 责人要作为第一责任人,认真抓好政策落实。要建立地方 政府性债务协调机制,统筹加强地 方政府性债务管理。财政部门作 为地方政府性债务归口管理部门,要完善债务管理制度,充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和 风险监控等工作;发展改革部 门要加强政府投资计划管理和项目审批,从严审批债 务风险较高地区的新开工项目;金融监管部 门要加强监管、正确引导,制止金融机 构等违法违规提供融资;审计部门要 依法加强对地方政府性债务的审计监督,促进完善债 务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。各地区、各部门要切 实履行职责,加强协调配合,全面做好加 强地方政府性债务管理各项工作,确保政策贯 彻落实到位。
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